CAMBIO CLIMÁTICO 2001: Mitigación

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Los costos y los beneficios subsidiarios⁹ de las medidas de mitigación

11. Las estimaciones de costos y beneficios de las medidas de mitigación difieren a causa de i) la manera de medir el bienestar, ii) el alcance y la metodología del análisis, y iii) las hipótesis básicas incorporadas en los análisis. Como resultado, los costos y beneficios estimados pueden no reflejar los costos y beneficios reales de aplicar medidas de mitigación. Con respecto a i) y ii), las estimaciones de los costos y los beneficios dependen, entre otras cosas, de la reconversión de los ingresos, y de si se consideran, y cómo, los siguientes factores: costo de ejecución y transacción, efectos en la distribución, varios gases, opciones de cambio del uso de la tierra, beneficios del cambio climático evitado, beneficios subsidiarios, oportunidades válidas en cualquier caso¹⁰ y la valoración de externalidades y efectos no relacionados con el mercado. Entre las hipótesis figuran las siguientes:

• Cambio demográfico, la tasa y la estructura del crecimiento económico; aumentos en la movilidad personal, innovación tecnológica tal como mejoras en el rendimiento energético y la disponibilidad de fuentes de energía a bajo costo, flexibilidad de las inversiones de capital y mercados de trabajo, precios, distorsiones fiscales en el escenario sin política (base de referencia).
• El nivel y el calendario del objetivo de mitigación.
• Hipótesis con respecto a las medidas de aplicación; p. ej., el grado de comercialización de las emisiones, el Mecanismo para un Desarrollo Limpio (MDL) y la Aplicación Conjunta (AC), la reglamentación, así como los acuerdos voluntarios¹¹ y los costos de transacción asociados.¹¹
• Tipos de descuento: en escalas temporales prolongadas, las hipótesis de descuento son fundamentales, y todavía no hay consenso sobre los tipos a largo plazo apropiados, si bien en las publicaciones se presta cada vez más atención a los tipos que disminuyen con el tiempo y, por lo tanto, se da más importancia a los beneficios que se producen a la larga. Esos tipos de descuento deben distinguirse de los tipos más altos que utilizan generalmente los agentes privados en las transacciones de mercado. (Secciones7.2, 7.3, 8.2.1, 8.2.2, 9.4)

12. Algunas fuentes de emisiones de gases de efecto invernadero pueden limitarse con un costo social neto negativo o sin él, en la medida en que con las políticas se puedan explotar oportunidades válidas en cualquier caso (Secciones 7.3.4, 9.2.1):

• Imperfecciones del mercado. Con la reducción de los fallos existentes en el mercado o institucionales y de otros obstáculos que impiden adoptar medidas de reducción de las emisiones rentables, pueden bajar los costos privados en comparación con la práctica actual. De esta manera se pueden reducir también los costos privados en general.
• Beneficios subsidiarios. Las medidas para mitigar el cambio climático repercutirán en otras cuestiones de la sociedad. Por ejemplo, la reducción de las emisiones de carbono en algunos países provocará la reducción simultánea en la contaminación atmosférica local y regional. Es probable que las estrategias de mitigación influyan también en el transporte, la agricultura, las prácticas de uso de la tierra y la gestión de desechos, y que repercutan en otras cuestiones de interés social, como el empleo y la seguridad energética. Sin embargo, no todos los efectos serán positivos; mediante una selección y una concepción de políticas minuciosas se pueden garantizar mejor los efectos positivos y reducir al mínimo los impactos negativos. En algunos casos, la magnitud de los beneficios subsidiarios de la mitigación pueden ser comparables a los costos de las medidas de mitigación, lo que viene a sumarse a las posibilidades válidas en cualquier caso, si bien las estimaciones pueden ser difíciles y variar considerablemente (Secciones 7.3.3, 8.2.4, 9.2.2- 9.2.8, 9.2.10).
• Doble dividendo. Instrumentos como impuestos o subastas de permisos proporcionan ingresos al gobierno. Si se utilizan para financiar reducciones en los impuestos distorsionadores existentes (reconversión de ingresos), disminuye el costo económico de lograr reducciones de GEI. La magnitud de esta compensación depende de la estructura fiscal existente, del tipo de reducción de impuestos y del método de reconversión. En algunos casos, es posible que los beneficios económicos sean superiores a los costos de mitigación (Secciones 7.3.3, 8.2.2, 9.2.1)
  

13. Las estimaciones de costos en los países del Anexo B para aplicar el Protocolo de Kioto varían según los estudios y las regiones, como se indica en el párrafo 11, y dependen mucho de las hipótesis relacionadas con la utilización de los mecanismos de Kioto, y sus interacciones con las medidas nacionales. En la inmensa mayoría de los estudios mundiales en que se informa sobre esos costos, y se comparan, se utilizan modelos energético-económicos internacionales. En nueve de ellos se sugieren los siguientes impactos sobre el PIB¹² (Secciones 7.3.5, 8.3.1, 9.2.3, 10.4.4):

Países del Anexo II¹³: A falta de comercio de derechos de emisión entre países del Anexo B¹⁴, la mayoría de los estudios mundiales muestran reducciones en el PIB previsto del orden de 0,2 a 2% en 2010 para las diferentes regiones del Anexo II. Con un comercio total de los derechos de emisión entre países del Anexo B, las reducciones estimadas en 2010 se sitúan entre 0,1 y 1,1% del PIB previsto¹⁵. Esos estudios abarcan una amplia gama de hipótesis, que se enumeran en el párrafo 11. Los modelos de cuyos resultados se informa en ese párrafo suponen la plena utilización del comercio de los derechos de emisión sin costo de transacción. Los resultados en los casos que no permiten el comercio en los países del Anexo B se supone un comercio nacional total en cada región. Los modelos tienen en cuenta los sumideros o los GEI distintos del CO₂. Tampoco comprenden el MLD, opciones de costos negativos, beneficios subsidiarios ni la reconversión de los ingresos fijado como objetivo.

Los siguientes factores influyen también en los costos, en todas las regiones:

• Los condicionamientos sobre la utilización del comercio en los países del Anexo B, los elevados costos de transacción para aplicar los mecanismos, y la aplicación nacional ineficiente pueden aumentarlos.
• La inclusión en las políticas y en las medidas nacionales de posibilidades válidas en cualquier caso¹⁰ señaladas en el párrafo 12, el uso del MLD, los sumideros, y la inclusión de GEI distintos de CO₂, pueden reducirlos. Los costos pueden variar más ampliamente en los distintos países.
  

Los modelos muestran que los mecanismos de Kioto son importantes para controlar los riesgos de costos elevados en determinados países, por lo que pueden servir de complemento a los mecanismos de políticas nacionales. Análogamente, pueden reducir al mínimo los riesgos de impactos internacionales no justos y ayudar a igualar los costos marginales. Los estudios de modelos mundiales señalados anteriormente muestran unos costos marginales nacionales para cumplir los objetivos de Kioto de 20/tC $ EE.UU. a 600/tC $ EE.UU. aproximadamente, sin comercio, y una gama del orden de 15/tC $ EE.UU. a 150/tC $ EE.UU. con el comercio entre países del Anexo B. Las reducciones de costos resultantes de esos mecanismos pueden depender de los detalles de aplicación, que comprenden la compatibilidad de los mecanismos nacionales e internacionales, los condicionamientos y los costos de transacción.

Economías en transición: Para la mayoría de esos países, los efectos en el PIB están comprendidos dentro de un rango que va desde ser apenas perceptibles hasta un aumento de varios puntos percentuales. Esto refleja las oportunidades de mejorar el rendimiento de la energía de que no disponen los países del Anexo II. Con hipótesis de drástica mejora del rendimiento energético y/o de continuas recesiones económicas en algunos países, las cantidades atribuidas pueden exceder de las emisiones previstas en el primer período de compromiso. En este caso, los modelos muestran un aumento del PIB debido a los ingresos procedentes del comercio de cantidades atribuidas. Sin embargo, los efectos de la aplicación del Protocolo de Kioto sobre el PIB serán similares en algunas economías en transición y en los países del Anexo II.

14. Si bien se produce un aumento moderado en los costos cuando se pasa de un nivel de estabilización de la concentración de 750 ppmv a 550 ppmv, al pasar de 550 ppmv a 450 ppmv este aumento es mayor, a menos que las emisiones en el escenario de referencia sean muy bajas. Sin embargo, en esos resultados no se tienen en cuenta el secuestro de carbono ni los gases distintos de CO₂, ni se examina el posible efecto de objetivos más ambiciosos sobre el cambio tecnológico inducido¹⁶. Los costos asociados con cada nivel de concentración dependen de numerosos factores, como la tasa de descuento, la distribución de reducciones de emisiones en el tiempo, las políticas y medidas empleadas, y particularmente la elección del escenario de referencia: para escenarios caracterizados por basarse en el desarrollo sostenible local y regional, por ejemplo, los costos totales de la estabilización a determinado nivel son bastante inferiores a los de otros escenarios¹⁷ (Secciones 2.5.2, 8.4.1, 10.4.6).

15. En todo esfuerzo de mitigación de gases de efecto invernadero, los costos y los beneficios económicos se distribuyen en forma desigual entre sectores; en grado variable, los costos de las medidas de mitigación pueden reducirse mediante políticas apropiadas. En general, es más fácil identificar actividades, que probablemente tengan costos económicos en comparación con aquellas que pueden producir beneficios, y los costos económicos son más inmediatos, más concentrados y más ciertos. Con políticas de mitigación, es muy probable que resulten económicamente desaventajados los sectores del carbón, posiblemente los del petróleo y el gas y ciertos sectores de gran consumo de energía, como la producción de acero. Cabe esperar que otras industrias, entre ellas las de energías renovables y servicios, se beneficien a la larga de las variaciones de precios y de la disponibilidad de recursos financieros y de otro tipo que, en caso contrario, se hubieran consagrado a sectores con gran intensidad de carbono. Con políticas como la eliminación de subvenciones a los combustibles fósiles pueden aumentar los beneficios totales para la sociedad mediante ganancias de eficiencia económica, en tanto que con la utilización de los mecanismos de Kioto cabría esperar la disminución del costo económico neto resultante de alcanzar los objetivos en los países del Anexo B. Con otros tipos de políticas, por ejemplo exonerando a las industrias con gran intensidad de carbono, se redistribuyen los costos pero se aumentan al mismo tiempo los costos totales para la sociedad. La mayoría de los estudios muestran que los efectos de un impuesto sobre el carbono en la distribución pueden repercutir negativamente en los grupos de bajos ingresos, a menos que la recaudación fiscal se utilice directa o indirectamente para compensar esos efectos (Sección 9.2.1).

16. Las reducciones de las emisiones en los países del Anexo I surten efectos reconocidos, aunque con diverso grado de “desbordamiento” ¹⁸ sobre los países no incluidos en el Anexo I (Secciones8.3.2, 9.3).

• Países exportadores de petróleo, no incluidos en el Anexo I: los costos de que se trata en los análisis difieren, incluidas entre otras cosas las reducciones en el PIB previsto, así como las reducciones en los ingresos previstos procedentes del petróleo¹⁹. El estudio en que se indican los costos más bajos presenta reducciones de 0,2% de PIB previsto sin comercio de los derechos de emisión, y menos de 0,05% del PIB previsto con comercio de los derechos de emisión entre los países del Anexo B en 2010²⁰. El estudio en que se indican los costos más altos presenta reducciones de 25% de los ingresos procedentes del petróleo previstos sin comercio de los derechos de emisión, y de 13% de los ingresos procedentes del petróleo previstos con comercio de los derechos de emisión entre países del Anexo B en 2010. En esos estudios no se tienen en cuenta políticas ni medidas21 distintas del comercio de los derechos de emisión entre países del Anexo B, que puedan reducir el impacto sobre los países exportadores de petróleo no incluidos en el Anexo I, y por lo tanto, tienden a exagerar los costos para esos países y los costos globales. Los efectos sobre esos países pueden reducirse aún más suprimiendo subvenciones a los combustibles fósiles, reestructurando los impuestos sobre la energía según el contenido de carbono, utilizando más gas natural y diversificando las economías de los países exportadores de petróleo que no figuran en el Anexo I.

• Otros países no incluidos en el Anexo I: pueden resultar afectados adversamente por disminuciones de la demanda de sus exportaciones a naciones de la OCDE y por el incremento de los precios de los productos con gran contenido de carbono y otros que sigan importando. Esos países pueden beneficiarse de la reducción de los precios del petróleo, del aumento de las exportaciones de productos con gran contenido de carbono y la transferencia de tecnologías ecológicamente racionales y conocimientos especializados. El balance neto para un país depende de cuáles de esos factores predominen. Debido a tales complejidades, la división entre ganadores y perdedores sigue siendo incierta.

• Fuga de carbono²²: El posible traslado de algunas industrias con gran intensidad de carbono a países no incluidos en el Anexo I y los mayores impactos sobre las corrientes comerciales como consecuencia de la modificación de los precios puede originar una fuga del orden de 5 a 20% (Sección 8.3.2.2). Debido a las exenciones, por ejemplo de industrias con gran intensidad de energía, las estimaciones más altas de los modelos sobre fugas de carbono son improbables, pero los costos agregados aumentarían. Como consecuencia de la transferencia de tecnologías medio ambientales racionales y conocimientos especializados, no incluida en los modelos, podrían disminuir las fugas, y compensarse con creces, especialmente a largo plazo.