Bilan 2001 des changements climatiques : Mesures d'atténuation

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Actions Coût et avantages accessoires⁹ des mesures d'atténuation

11. L'évaluation du coût et des avantages des mesures d'atténuation diffère en raison i) de la façon dont on mesure le bien public, ii) de l'envergure de l'analyse et de la méthode employée pour la réaliser, iii) des hypothèses sous-jacentes intégrées dans l'analyse. Il en résulte que le coût et les avantages évalués peuvent ne pas correspondre au coût et aux avantages réels de l'application de mesures d'atténuation. Pour ce qui est des points i) et ii), l'évaluation des coûts et des avantages dépend notamment du recyclage des recettes ainsi que du fait que les éléments suivants sont envisagés ou non et de quelle manière : frais de mise en œuvre et de transaction, conséquences de la répartition, gaz multiples, modification de l'occupation des terres, avantages des changements climatiques évités, avantages accessoires, mesures “sans regrets”¹⁰ et évaluation des facteurs externes et des incidences indépendantes du marché. Les hypothèses sont notamment les suivantes.

• L'évolution démographique, le rythme et la structure de la croissance économique, l'augmentation de la mobilité individuelle, les innovations techniques telles que l'amélioration du rendement énergétique et la disponibilité de sources d'énergie à faible prix, la souplesse du placement de capitaux et du marché du travail, les prix, les distorsions fiscales dans le cas du scénario de référence (conditions de base).
• La portée et le moment de lancement de l'objectif d'atténuation.
• Des hypothèses concernant les mesures de mise en œuvre, par exemple l'ampleur de l'échange de droits d'émission, le mécanisme pour un développement “propre” et la mise en œuvre conjointe, la réglementation, les accords volontaires¹¹ et les frais de transaction associés.
• Taux d'actualisation : les grandes échelles temporelles rendent essentielles les hypothèses relatives à l'actualisation, mais il n'existe toujours pas de consensus quant à des taux appropriés à long terme, bien que la documentation indique qu'on s'intéresse de plus en plus aux taux qui baissent avec le temps, donnant ainsi davantage de poids aux avantages à long terme. Il convient de distinguer ces taux d'actualisation des taux plus élevés généralement pratiqués par les agents privés dans les opérations de bourse. (Sections 7.2, 7.3, 8.2.1, 8.2.2, 9.4)

12. On peut limiter certaines émissions de gaz à effet de serre à un coût social net nul ou négatif dans la mesure où les politiques permettent d'exploiter des possibilités de mesures “sans regrets” (sections 7.3.4, 9.2.1):

• Imperfections du marché. La réduction des imperfections actuelles du marché et des institutions et d'autres obstacles qui s'opposent à l'adoption de mesures efficaces par rapport au coût de réduction des émissions peut faire baisser les coûts privés par rapport aux pratiques actuelles. Elle peut aussi réduire les coûts privés dans leur ensemble.
• Avantages accessoires. Les mesures d'atténuation des changements climatiques se répercuteront sur d'autres questions intéressant la société. Dans de nombreux cas, par exemple, la réduction des émissions de carbone entraînera la diminution simultanée de la pollution locale et régionale de l'air. Il est probable que les stratégies d'atténuation auront aussi des effets sur les transports, l'agriculture, les pratiques en matière d'occupation des sols, la gestion des déchets et d'autres questions d'intérêt social telles que l'emploi et la sécurité de l'énergie.
  Toutefois, tous les effets ne seront pas positifs : une conception et un choix soigneux des politiques permettra d'obtenir davantage d'effets positifs et moins d'effets négatifs. Dans certains cas, l'importance des avantages accessoires de l'atténuation sera comparable au coût des mesures d'atténuation, ces avantages s'ajoutant au potentiel des mesures “sans regrets”, bien que les évaluations soient difficiles à réaliser et soient très variables (sections 7.3.3, 8.2.4, 9.2.2- 9.2.8, 9.2.10).
• Double dividende. Certains instruments (tels que les taxes ou les droits d'émission mis aux enchères) produisent des recettes pour les gouvernements. Si ces recettes servent à financer la réduction des taxes actuelles qui créent une distorsion (“recyclage des recettes”), elles permettront de réduire le coût économique de la réduction des gaz à effet de serre. L'importance de la compensation dépend de la structure fiscale existante, du type de réduction des taxes, des conditions du marché du travail et de la méthode de recyclage employée (sections 7.3.3, 8.2.2, 9.2.1)

13. L'évaluation du coût de la mise en application du Protocole de Kyoto par les pays cités à l'annexe B varie selon les études et les régions, comme l'indique le paragraphe 11, et dépend largement des hypothèses concernant l'emploi des mécanismes du Protocole de Kyoto et leurs interactions avec les mesures prises à l'échelon national. La grande majorité des études mondiales qui rendent compte de ce coût et qui le comparent font appel à des modèles énergétiques-économiques internationaux. Neuf de ces études font état des incidences sur le PIB¹² citées ci-après (sections 7.3.5, 8.3.1, 9.2.3, 10.4.4):

Pays figurant à l’annexe II¹³ : En l'absence d'un échange de droits d'émission entre les pays figurant à l’annexe B¹⁴, la majorité des études d'envergure mondiale indiquent des réductions du PIB prévu représentant, en 2010, 0,2 à 2 pour cent environ pour les différents pays figurant à l’annexe II. S'il existe un échange total de droits d'émission entre tous les pays figurant à l’annexe B, les réductions estimatives se situeront, en 2010, entre 0,1 et 1,1 pour cent du PIB prévu¹⁵. Dans ces études, on a lancé un grand nombre d'hypothèses, exposées dans le paragraphe 11. Dans les modèles dont les résultats sont présentés dans ce paragraphe, on suppose un emploi intégral de l'échange de droits d'émission sans frais de transaction. Les résultats, pour les cas où il n'existe pas de marché libre entre les pays figurant à l’annexe B, supposent des échanges nationaux complets dans chaque région. Les modèles ne tiennent compte ni des puits ni des gaz à effet de serre autres que le CO₂ . Ils n'incluent pas le mécanisme de développement propre, les mesures ayant un coût négatif, les avantages accessoires et le recyclage ciblé des recettes.

Dans toutes les régions, les coûts subissent également l'influence
des facteurs suivants :

• Des restrictions quant à l'instauration d'un marché libre entre les pays figurant à l’annexe B, des frais de transaction élevés lors de l'application des mécanismes et une mise en œuvre nationale inefficace pourraient entraîner une augmentation des coûts.
• La prise en compte dans les politiques et les actions nationales des mesures “sans regrets”¹⁰ citées dans le paragraphe 12, l'emploi du mécanisme de développement propre, les puits et l'inclusion des gaz à effet de serre autres que le CO₂ pourraient permettre d'abaisser les coûts. Les coûts par pays pourraient varier plus largement.

Les modèles indiquent que les mécanismes du Protocole de Kyoto, qui ont leur importance pour limiter les risques d'élévation des coûts dans certains pays, peuvent être complémentaires des politiques nationales. De même, ils peuvent minimiser les risques d'incidences internationales inéquitables et contribuer à répartir également les coûts marginaux. Les études mondiales de modélisation citées ci-dessus indiquent que les coûts marginaux nationaux dus à la poursuite des objectifs de Kyoto pourraient aller de 20 $US/tC à 600 $US/tC environ sans échanges, mais n'iraient que de 15 $US/tC à 150 $US/tC s'il existe un marché libre entre les pays figurant à l’annexe B. La réduction des coûts imputable à ces mécanismes pourrait dépendre des détails de leur mise en œuvre, et notamment de la compatibilité des mécanismes nationaux et internationaux, des contraintes et des frais de transaction.

Pays à économie en transition : dans la plupart de ces pays, les effets sur le PIB peuvent être négligeables ou aller jusqu'à plusieurs points de pourcentage. Cela indique des possibilités d'amélioration du rendement énergétique dont ne disposent pas les pays figurant à l’annexe II. Si l'on suppose une amélioration considérable du rendement énergétique et/ou la poursuite de la récession économique dans certains pays, les quantités attribuées pourraient être supérieures aux émissions prévues pendant la première période d'engagement. Dans ce cas, les modèles indiquent une augmentation du PIB grâce à des recettes provenant de l'échange des quantités attribuées. Cependant, pour certains pays à économie en transition, la mise en œuvre du Protocole de Kyoto aura sur le PIB des répercussions semblables à celles que subiront les pays figurant à l’annexe II.

14. Selon des études d’efficacité par rapport au coût à échéance d'un siècle, le coût de la stabilisation de la concentration de CO₂ dans l'atmosphère augmente lorsque le niveau de stabilisation de cette concentration diminue. Des conditions de base différentes peuvent avoir une influence importante sur les coûts absolus. Si les coûts subissent une augmentation modérée lorsqu'on passe d'un niveau de stabilisation de la concentration de 750 ppmv à un niveau de 550 ppmv, ces coûts augmentent davantage si l'on passe de 550 à 450 ppmv à moins que les émissions, dans le scénario des conditions de base, soient très faibles. Toutefois, ces résultats ne tiennent pas compte du piégeage du carbone, de gaz autres que le CO₂ et de l'effet possible d'objectifs plus ambitieux sur les changements technologiques induits¹⁶. Les coûts correspondant à chaque niveau de concentration dépendent de nombreux facteurs parmi lesquels le taux d'actualisation, la répartition des réductions d'émissions dans le temps, les politiques et les mesures adoptées et en particulier le choix du scénario des conditions de base : pour les scénarios axés sur un développement durable au niveau local et régional, par exemple, le coût total de la stabilisation à un niveau donné est nettement plus faible que pour d'autres scénarios¹⁷ (sections 2.5.2, 8.4.1, 10.4.6).

15. Pour toute mesure d'atténuation des gaz à effet de serre, les coûts et les avantages économiques sont inégalement répartis entre les secteurs. Le coût des mesures d'atténuation pourrait être réduit à divers degrés par des politiques appropriées. En général, il est plus facile d'identifier les activités qui subissent des pertes économiques par rapport à celles qui bénéficient d'avantages et leurs coûts économiques sont plus immédiats, plus concentrés et plus certains. Si des politiques d'atténuation sont adoptées, les secteurs du charbon, éventuellement du pétrole et du gaz et certains secteurs gros consommateurs d'énergie tels que celui de la production d'acier sont les plus susceptibles de souffrir d'un désavantage économique. D'autres secteurs, y compris les industries et les services faisant appel à des sources d’énergie renouvelables, pourraient bénéficier à long terme de l'évolution des prix et de l'existence de ressources financières et autres qui, autrement, auraient été consacrées à des secteurs à forte intensité de carbone. Des politiques telles que la suppression des subventions accordées pour les combustibles fossiles pourraient accroître les avantages globaux pour la société grâce à des gains d'efficacité économique, alors que l'emploi des mécanismes du Protocole de Kyoto pourrait permettre de réduire le coût économique net du respect des objectifs de l'annexe B. D'autres types de politiques, consistant par exemple à exempter les industries à forte intensité de carbone, permettent de redistribuer les coûts mais entraînent une augmentation du coût total pour la société. La plupart des études indiquent que les effets distributifs d'une taxe sur le carbone peuvent avoir des incidences négatives sur les groupes à faibles revenus sauf si les recettes tirées de cette taxe sont employées directement ou indirectement pour compenser de telles incidences (section 9.2.1).

16. Les contraintes sur les émissions subies par les pays figurant à l’annexe I ont des effets d'entraînement¹⁸ bien établis, quoique variés, sur les pays ne figurant pas à cette annexe (sections 8.3.2, 9.3).

• Pays exportateurs de pétrole ne figurant pas à l'annexe 1 : les analyses présentent les coûts de façon différente, et notamment la réduction du PIB prévu et la réduction des recettes prévues provenant du pétrole¹⁹. L'étude qui indique les coûts les plus faibles prévoit, pour 2010, une réduction de 0,2 pour cent du PIB prévu sans échange de droits d'émission et de moins de 0,05 pour cent du PIB prévu pour les pays figurant à l’annexe B qui pratiquent l'échange de droits d'émission²⁰. L'étude qui indique les coûts les plus élevés prévoit, pour 2010, une réduction de 25 pour cent des recettes tirées du pétrole s'il n'y a pas d'échange d'émissions, et de 13 pour cent pour les pays figurant à l’annexe B qui pratiquent l'échange de droits d'émission. Ces études, qui ne tiennent pas compte de politiques et de mesures²¹ autres que l'échange de droits d'émission par les pays figurant à l’annexe B, susceptible de réduire les incidences subies par les pays exportateurs de pétrole ne figurant pas à l'annexe I, ont tendance à surestimer les coûts subis par ces pays et les coûts globaux.

Il est possible de réduire encore les effets subis par ces pays en supprimant les subventions accordées pour les combustibles fossiles, en restructurant les taxes sur l'énergie selon la teneur en carbone, en augmentant l'emploi du gaz naturel et en diversifiant l'économie des pays exportateurs de pétrole ne figurant pas à l'annexe I.

• Autres pays ne figurant pas à l'annexe I : ceux-ci pourraient être lésés par la réduction de la demande d'exportation de leurs produits vers les pays de l'OCDE et par l'augmentation du prix des produits à forte teneur en carbone et autres produits qu'ils continuent d'importer. Ils pourraient bénéficier de la réduction du prix des combustibles et du transfert de technologies et de savoir-faire ne portant pas atteinte à l'environnement. Le bilan net pour un pays donné dépend des facteurs dominants parmi ceux mentionnés. En raison de la complexité de la situation, la détermination des gagnants et des perdants reste incertaine.
  
• Transfert d'émissions de carbone²² : la réimplantation éventuelle de certaines industries à forte intensité de carbone dans des pays ne figurant pas à l'annexe I et l'augmentation des incidences de l'évolution des prix sur le flux des échanges commerciaux pourraient conduire à un transfert de l'ordre de 5 à 20 pour cent (section 8.3.2.2) Les exemptions accordées par exemple aux industries à forte intensité de carbone rendent improbables les évaluations élevées des modèles quant au transfert d'émissions de carbone, mais pourraient entraîner l'élévation du coût total.
  Le transfert de technologies et de compétences écologiquement rationnelles, dont les modèles ne tiennent pas compte, pourrait conduire à une réduction du transfert d'émissions et faire plus que compenser ce transfert, surtout à long terme.