CAMBIO CLIMÁTICO 2001: Mitigación

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10.3 Nexos con las opciones de desarrollo sostenible nacional y local

Gran parte de la ambigüedad relacionada con el desarrollo sostenible y el cambio climático surge por la falta de mediciones que puedan aportar a los responsables de políticas información esencial acerca de las opciones alternativas en juego, de cómo esas opciones afectan claras y reconocibles cuestiones sociales, económicas críticas para el medio ambiente, y ofrecen asimismo una base para evaluar su desempeño para alcanzar las metas y los objetivos. Por lo tanto, los indicadores son indispensables para que funcione el concepto de desarrollo sostenible. En el nivel nacional, se han dado pasos importantes en la dirección de definir y designar diferentes conjuntos de indicadores, pero queda mucho por hacer para traducir los objetivos de sostenibilidad en términos prácticos.

Es difícil generalizar acerca de las políticas y opciones de desarrollo sostenible. La sostenibilidad implica y exige diversidad, flexibilidad e innovación. Las opciones de políticas están destinadas a introducir cambios en las pautas tecnológicas de uso, producción y consumo de recursos naturales, cambios estructurales en los sistemas de producción, la distribución espacial de la población y las actividades económicas, y en los patrones de conducta. La bibliografía del cambio climático se ha ocupado en general de los tres primeros temas, mientras que se ha prestado escasa atención a la pertinencia de las elecciones y decisiones vinculadas con los patrones de conducta y los estilos de vida. Las pautas de consumo en los países industrializados son una razón importante del cambio climático. Si la gente modificara sus preferencias, esto podría atenuar considerablemente el cambio climático. Pero para cambiar sus pautas de consumo, la gente no sólo debe modificar su conducta, sino cambiar en sí misma, porque esas pautas son un elemento esencial de los estilos de vida y por lo tanto, de la autoestima. Y sin embargo, aparte del cambio climático, hay otras razones para hacerlo, así como indicios de que ese cambio puede alentarse políticamente.

Un requisito crítico del desarrollo sostenible es la capacidad de concebir medidas de política que, sin obstaculizar el desarrollo y de modo compatible con las estrategias nacionales, puedan explotar las sinergias potenciales entre los objetivos de crecimiento económico nacional y las políticas de enfoque medioambiental. Las estrategias de mitigación del cambio climático ofrecen un claro ejemplo en el que las políticas coordinadas y armonizadas pueden sacar provecho de las sinergias entre las opciones de mitigación y objetivos más amplios. Se prevé que las mejoras en la eficiencia energética, comprendidos la conservación de energía, la adopción de combustibles con bajo contenido de carbono, el uso de fuentes de energía renovables y la introducción de tecnologías más avanzadas de energías no convencionales, tendrán importantes repercusiones para doblegar las tendencias actuales en la emisión de GEI. Asimismo, la adopción de nuevas tecnologías y prácticas en las actividades agrícolas y silvícolas, así como la adopción de procesos de producción no contaminante, podrían hacer aportes sustanciales al esfuerzo de mitigación de los GEI. Según el contexto específico en que se apliquen, esas opciones pueden acarrear efectos laterales positivos o dobles dividendos, que en algunos casos merecen emprenderse, haya o no motivos vinculados con el clima para hacerlo.

El desarrollo sostenible requiere cambios radicales tecnológicos y otros conexos, tanto en los países desarrollados como en aquellos en desarrollo. La innovación tecnológica y la rápida y amplia transferencia e implementación de opciones tecnológicas individuales, así como de sistemas tecnológicos en general, constituyen elementos principales de las estrategias globales para alcanzar tanto la estabilización del clima como el desarrollo sostenible. Sin embargo, la transferencia de tecnología requiere algo más que la propia tecnología. Un ambiente que facilite la transferencia y la implementación con éxito de tecnología desempeña un papel crucial, particularmente en los países en desarrollo. Si se quiere que la transferencia de tecnología aporte beneficios económicos y sociales, debe tener en cuenta las tradiciones culturales y las capacidades locales, así como las circunstancias institucionales y organizativas para manejar, hacer funcionar, copiar y mejorar continuamente la tecnología.

El proceso de integrar e internalizar las políticas de cambio climático y desarrollo sostenible en agendas nacionales de desarrollo requiere nuevas estrategias para solucionar los problemas y nuevos enfoques de la toma de decisiones. Esta tarea implica un doble esfuerzo. Por una parte, el discurso del desarrollo sostenible exige más rigor analítico e intelectual (métodos, indicadores, etc.) para que este concepto avance de la teoría a la práctica. Por otra parte, el discurso del cambio climático necesita tomar conciencia del restrictivo conjunto de hipótesis en que se basan los instrumentos y métodos aplicados en el análisis, y de las implicaciones sociales y políticas de las construcciones científicas del cambio climático. En los últimos años, buena cantidad de trabajos analíticos han encarado el problema en ambas direcciones. Se han explorado diversos enfoques para transcender los límites de los puntos de vista y de los marcos de decisión corrientes al tratar las cuestiones de la incertidumbre, la complejidad y las influencias contextuales de la evaluación y la toma de decisiones humanas. Surge un tema común: el énfasis en los marcos participativos de la toma de decisiones para articular nuevos planes institucionales.

10.4 Cuestiones científicas clave relevantes para las políticas

Diferentes niveles de límites mundialmente convenidos para el cambio climático (o para las correspondientes concentraciones atmosféricas de GEI), conducen a diferentes equilibrios de los costos de la mitigación y los daños netos en distintas naciones. Considerando las incertidumbres al respecto y lo que falta por aprender, la estabilización del clima será inevitablemente un proceso iterativo: los Estados–nación determinan sus propias metas nacionales basándose en su propia exposición y su sensibilidad a la exposición de los otros países al cambio climático. El objetivo mundial surge de la acumulación de las metas nacionales, que supone posiblemente pagos secundarios, en negociaciones mundiales. Simultáneamente, el acuerdo sobre la distribución de la carga y el objetivo mundial acordado determina los costos nacionales. En comparación con los daños netos previstos que se asocian con el objetivo mundial, quizás los Estados nación estimen conveniente reconsiderar sus propias metas nacionales, especialmente cuando se dispone de nueva información acerca de los esquemas mundial y regionales y de las repercusiones del cambio climático. Este es, pues, el punto de partida para la próxima ronda de negociaciones. Surge de lo expuesto que establecer el “número mágico” (o sea, el límite superior del cambio climático mundial o de la concentración de GEI en la atmósfera) será un largo proceso y su fuente será principalmente el proceso de política, es de esperar que con ayuda de adelantos científicos.

Al observar los dilemas clave en la toma de decisiones sobre el cambio climático, surgen las siguientes conclusiones (véase también la Tabla RT-7):

• una cartera cuidadosamente elaborada de actividades de mitigación, adaptación y aprendizaje parece ser apropiada en los próximos decenios para proteger contra el riesgo de magnitudes y/o ritmos intolerables de cambio climático (del lado del impacto) y contra la necesidad de emprender reducciones penosamente drásticas de emisiones si la solución de incertidumbres revela que el cambio climático y sus impactos podrían implicar altos riesgos;
• la reducción de emisiones es una forma importante de mitigación, pero la cartera de la mitigación incluye un amplio espectro de otras actividades, incluso inversiones para desarrollar tecnologías de eficiencia energética de bajo costo sin carbono y de tecnologías de gestión del carbono que abaraten la futura mitigación del CO₂;
• la oportunidad y la composición de las medidas de mitigación (la inversión en desarrollo tecnológico o las reducciones inmediatas de las emisiones) son temas muy polémicos, debido a las características tecnológicas de los sistemas de energía y a la serie de incertidumbres que suponen los impactos de diferentes trayectorias de emisión;
• los instrumentos de flexibilidad internacional contribuyen a disminuir los costos de las reducciones de emisiones, pero plantean una serie de cuestiones de ejecución y verificación que es necesario equilibrar con las economías de costos;
• si bien existe amplio consenso en cuanto al uso de la optimización de Pareto³⁰ como principio de eficiencia, no hay acuerdo sobre el mejor principio de equidad para construir un régimen internacional equitativo. La eficiencia y la equidad son preocupaciones importantes al negociar planes de limitación de las emisiones y no son mutuamente excluyentes. Por lo tanto, la equidad desempeñará una función importante al determinar la distribución de los permisos de emisiones y/o en los esquemas de compensación siguientes al comercio de emisiones que podría provocar un nivel desproporciondamente alto de carga para ciertos países. Por último, es más importante construir un régimen sobre las implicaciones combinadas de los diversos principios de equidad, en vez de seleccionar un principio determinado de equidad. Difundir en todo el mundo tecnologías de eficiencia energética sin carbono, así como otras tecnologías de reducción de los GEI, significaría una importante contribución para reducir las emisiones a corto plazo, pero muchos obstáculos se oponen a la transferencia de tecnología, incluso las imperfecciones del mercado, los problemas políticos y los frecuentemente olvidados costos de transacción;
• existen algunos nexos obvios entre los actuales problemas
  medioambientales a escala mundial y continental y los intentos de la comunidad internacional por resolverlos, pero todavía no se han explorado a fondo, y muchos menos explotado, las sinergias potenciales de acometer conjuntamente varios de ellos.

Las decisiones de mitigación y adaptación relativas al cambio climático inducido antropógenamente son variadas. Las decisiones de mitigación involucran a muchos países, dispersan mundialmente los beneficios a lo largo de decenios o de siglos (con algunos beneficios subsidiarios a corto plazo), son impulsadas por medidas de política pública, basadas en la información disponible actualmente, y la correspondiente regulación exigirá un cumplimiento riguroso. En cambio, las decisiones de adaptación abarcan un lapso más breve entre gastos y rendimientos, costos y beneficios conexos acumulados localmente y su aplicación implica políticas públicas locales y adaptación privada de los agentes sociales afectados, ambas basadas en mejorar la información. Las capacidades de mitigación local y las capacidades de adaptación varían considerablemente en distintas regiones y a través del tiempo. Una cartera de políticas de mitigación y adaptación dependerá de las prioridades locales o nacionales y de los enfoques preferidos en combinación con las responsabilidades internacionales.

Dadas las grandes incertidumbres que caracterizan cada componente del problema del cambio climático, es difícil para los responsables de tomar decisiones establecer un nivel mundialmente aceptable para estabilizar actualmente las concentraciones de GEI. Los estudios evaluados en este capítulo 10 respaldan las expectativas obvias de que los objetivos de estabilización en las concentraciones más bajas implican costos de mitigación sustancialmente más elevados y reducciones de emisiones a corto plazo relativamente más ambiciosas por una parte, pero como ha informado el GT II, esos objetivos en concentraciones bajas tienen repercusiones bio/geofísicas significativamente menores y de ese modo provocan menos daños y generan menos costos de adaptación.