CAMBIO CLIMÁTICO 2001: Mitigación

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10 Marcos analíticos de decisión

10.1 Alcance e innovaciones de los análisis para las decisiones sobre el cambio climático

Los marcos para la toma de decisiones (MTD) vinculados con el cambio climático abarcan múltiples niveles, desde las negociaciones mundiales hasta las opciones individuales y diversos agentes involucrados con diferentes dotaciones de recursos, valores y aspiraciones divergentes. Esto explica las dificultades para alcanzar una estrategia de gestión aceptable para todos. La dinámica influencia recíproca entre los sectores economómicos y los correspondientes grupos de intereses sociales dificultan la elaboración de una postura nacional que esté representada en primer término en los foros internacionales. Lo complejo de las negociaciones internacionales sobre el clima es el resultado de la multiplicidad de posturas nacionales, a menudo ambiguas, así como de los nexos de la política frente al cambio con otros objetivos socioeconómicos.

Ningún MTD puede reproducir la diversidad mencionada en toda su riqueza. Pero los analistas han hecho notables progresos en varias direcciones desde el SIE. Primero, integran una cantidad creciente de cuestiones en un solo marco analítico, con el fin de ofrecer una evaluación con coherencia interna de los componentes, procesos y subsistemas estrechamente relacionados. Los modelos de evaluación integral (MEI) resultantes citados en el capítulo 9, y en realidad en todo el informe, aportan valiosas perspectivas sobre varias cuestiones de política climática para los responsables de tomar decisiones. Segundo, los científicos prestan creciente atención al contexto más amplio de cuestiones vinculadas con el clima que se han ignorado o a las que se ha prestado atención marginal anteriormente. Entre otros factores, esto ha fomentado la integración de las cuestiones de desarrollo, sustentabilidad y equidad en este informe.

El cambio climático es una cuestión profundamente diferente de la mayoría de los otros problemas medioambientales que ha afrontado la humanidad. Varios rasgos combinados le confieren al problema del clima sus características exclusivas. Entre ellos, las cuestiones de bien público que surgen de la concentración de los GEI en la atmósfera y que requieren medidas colectivas a escala planetaria, la multiplicidad de responsables de tomar decisiones, desde el nivel mundial hasta el nivel local de las empresas y las personas individuales, la heterogeneidad de las emisiones y sus consecuencias en todo el mundo. Además, el carácter a largo plazo del cambio climático se origina en el hecho de que lo que importa es la concentración de los GEI, más que sus emisiones anuales, y este hecho plantea las espinosas cuestiones de la transferencia intergeneracional de la riqueza y de los beneficios y perjuicios medioambientales. Luego, las actividades humanas relacionadas con el cambio climático son muy amplias, lo cual hace imposibles las soluciones tecnológicas definidas estrictamente, y existen vigorosas interacciones de la política climática con otras amplias políticas socioeconómicas. Por último, grandes incertidumbres o en algunas áreas incluso ignorancia caracterizan muchos aspectos del problema y exigen adoptar un enfoque de gestión del riesgo en todos los MTD que se ocupen del cambio climático.

Los responsables de políticas, por lo tanto, tienen que hacer frente a grandes incertidumbres al elegir las respuestas apropiadas. Se ha aplicado gran variedad de instrumentos para ayudarles a adoptar opciones fundamentales. Cada uno de esos marcos de análisis decisional (MAD) tiene sus méritos y defectos, debido a su capacidad de encarar mejor algunos de los rasgos mencionados y menos adecuadamente otras facetas. Análisis recientes con instrumentos bien establecidos, como el análisis de costo–beneficios, y otros marcos recién elaborados, como el enfoque de márgenes tolerables o de final seguro, ofrecen nuevas perspectivas del problema.

La Figura RT-10a muestra los resultados de un análisis de rentabilidad en que se explora la estrategia óptima de protección cuando no se haya resuelto la incertidumbre con respecto a la meta de estabilización a largo plazo antes de 2020, sugiriendo que la reducción de emisiones en los próximos años sería económicamente valiosa si existiese una probabilidad importante de tener que permanecer por debajo de topes que se habrían alcanzado de otro modo dentro de las escalas temporales características de los sistemas que producen gases de efecto invernadero. El grado de protección a corto plazo en el análisis anterior es sensible a la fecha de resolución de la incertidumbre, la inercia en el sistema energético y el hecho de que deba satisfacerse a toda costa el objetivo definitivo de concentración (una vez que haya sido revelado). Otros experimentos, como aquellos con modelos de costo–beneficios estructurados como un problema de análisis de decisión bayesiano, muestran que las trayectorias óptimas de emisión a corto plazo (los próximos dos decenios) sólo divergen modestamente en virtud de una previsión y protección perfectas, incluso para escenarios de probabilidad baja y gran consecuencia (véase la Figura RT.10b). Sin embargo, quizás tengan que adoptarse decisiones acerca de políticas climáticas a corto plazo, mientras todavía se está debatiendo el objetivo de estabilización. Por lo tanto, la toma de decisiones debería considerar la protección apropiada contra la resolución futura de esa meta y la posible revisión de las perspectivas científicas acerca de los riesgos del cambio climático. Varios estudios han tratado de identificar la estrategia de protección óptima a corto plazo basada en la incertidumbre en cuanto al objetivo a largo plazo. Esos estudios comprueban que la cantidad deseable de protección depende de la evaluación que se haga de los intereses, las probabilidades y el costo de la mitigación. La prima de riesgo ––la cantidad que la sociedad está dispuesta a pagar para evitar el riesgo–– es en definitiva una decisión política que varía de un país a otro.

Los análisis de rentabilidad tratan de encontrar el costo mínimo de lograr un objetivo ambiental equiparando los costos marginales de la mitigación a lo largo del espacio y del tiempo. Los estudios de rentabilidad a largo plazo estiman los costos de estabilizar las concentraciones atmosféricas de CO₂ en diferentes niveles y comprueban que los costos del tope de 450 ppmv son considerablemente superiores a los del límite de 750 ppmv. En vez de buscar una sola trayectoria óptima, el enfoque de márgenes tolerables / final seguro trata de delinear el conjunto completo de trayectorias de emisión posibles que satisfagan las restricciones definidas externamente de impacto sobre el clima y costos de emisión. Los resultados indican que postergar las reducciones en las emisiones efectivas a corto plazo puede reducir drásticamente el futuro conjunto de opciones para cumplir con metas relativamente estrictas de cambio climático, mientras que metas menos estrictas ofrecen más flexibilidad a corto plazo.

10.2 Regímenes internacionales y opciones de política

La estructura y características de los acuerdos internacionales sobre el cambio climático ejercerán importante influencia sobre la eficacia y los costos y beneficios de la mitigación. La eficacia y los costos y beneficios de un régimen internacional de cambio climático (como el Protocolo de Kioto y otros posibles acuerdos futuros) depende de la cantidad de signatarios del acuerdo y de sus objetivos de reducción de emisiones y/o compromiso político. Al mismo tiempo, la cantidad de signatarios depende de la equidad con la que se compartan los compromisos de los participantes. Por lo tanto, la eficiencia económica (minimizar los costos maximizando la participación) y la equidad (los compromisos de asignación de limitación de las emisiones) están fuertemente ligadas.

Existe una triple relación entre el diseño del régimen internacional, la eficacia en función de los costos/eficacia de las políticas climáticas y la equidad de los consiguientes rendimientos económicos. En consecuencia, es fundamental concebir el régimen internacional de un modo que se considere a la vez eficiente y equitativo. La bibliografía presenta diferentes estrategias teóricas para optimizar un régimen internacional. Por ejemplo, puede hacerse más atractivo para los países sumarse al grupo que se compromete a cumplir con metas concretas de limitación y reducción de emisiones, incrementando la equidad de un acuerdo más amplio – y por lo tanto, su eficiencia – mediante medidas como una distribución apropiada de las metas en el tiempo, la vinculación del debate sobre el clima con otras cuestiones (“enlace de cuestiones”), el uso de transferencias financieras a los países afectados (“pagos indirectos”) o acuerdos de transferencia de tecnología.

Otras dos inquietudes importantes moldean la concepción de un régimen internacional: la “implementación” y el “cumplimiento”. La efectividad del régimen, que está en función de la implementación y el cumplimiento, se vincula con los cambios reales de comportamiento que promueven los objetivos del acuerdo. La implementación se refiere a la traducción de los acuerdos internacionales en legislación, políticas y reglamentos internos por parte de los gobiernos nacionales. El cumplimiento se vincula con la cuestión de si los países adhieren realmente a las disposiciones de un acuerdo, y en qué grado. La supervisión, la notificación y la verificación son indispensables para la eficacia de los regímenes ambientales internacionales, pues hasta la fecha la supervisión, la evaluación y el manejo sistemáticos de los fallos de implementación han sido relativamente raros. De todos modos, están aumentando los esfuerzos por suministrar “sistemas de examen de la implementación”, que ya han sido incorporados a la estructura de la CMCC. El desafío para el futuro consiste en hacerlos más eficaces, especialmente mejorando los datos sobre las emisiones, políticas y medidas nacionales.