8.3 Costos de la política nacional para
mitigar las emisiones de carbono
Particularmente importante para determinar los costos brutos de la mitigación
es la magnitud de las reducciones de emisiones requeridas para cumplir con una
meta determinada, de modo que la situación inicial de las emisiones es
un factor crítico. El índice de aumento del CO2 depende
del índice de aumento del PIB, del índice de reducción
del uso de energía por unidad de producción y del índice
de reducción de las emisiones de CO2 por unidad de uso de
energía.
En un proyecto de comparación multimodelos en el que intervinieron más
de una docena de equipos de modelización a escala internacional, se han
examinado los costos brutos de cumplir con el Protocolo de Kioto, usando modelos
del sector energético. Se aplican impuestos sobre el carbono para reducir
las emisiones y el ingreso tributario es una suma global reciclada. La magnitud
del impuesto sobre el carbono ofrece una indicación aproximada de la
cantidad de intervención del mercado que sería necesaria y es
igual al costo marginal de la descontaminación para cumplir con una meta
de emisiones prescrita. La magnitud del impuesto requerido para cumplir con
una meta específica estará determinada por la fuente marginal
de abastecimiento (incluso la conservación) con y sin la meta. Esta a
su vez dependerá de factores tales como el volumen de las reducciones
de emisiones necesarias, los supuestos acerca del costo y la disponibilidad
de tecnologías basadas en el carbono y sin carbono, la base de recursos
de combustibles de origen fósil y las elasticidades de los precios a
corto y largo plazo.
De no haber comercio internacional de emisiones, el impuesto sobre el carbono
necesario para cumplir con las restricciones de Kioto en 2010 varía mucho
entre los modelos. Obsérvese en la Tabla RT-416
que para los Estados Unidos se calcula que están en el orden de los 76
dólares EE.UU. y 322 dólares EE.UU., para la Europa de la OCDE
entre 20 dólares EE.UU. y 665 dólares EE.UU., para Japón
entre 97 dólares EE.UU. y 645 dólares EE.UU. y por último,
para el resto de la OCDE (CANZ) entre 46 dólares EE.UU. y 425 dólares
EE.UU.. Todas las cifras se indican en dólares de 1990. Los costos marginales
de la descontaminación son del orden de los 20 dólares EE.UU.
-135 dólares EE.UU./tC si se permite el comercio internacional. Esos
modelos no incluyen, por lo general, medidas sin pesar ni tienen en cuenta el
potencial de mitigación de los sumideros de CO2 y otros gases
de efecto invernadero aparte del CO2.
Sin embargo, no existe ninguna correlación estricta entre el nivel del
impuesto sobre el carbono y la variación del PBI y el bienestar, por
la influencia de las circunstancias específicas del país (los
países con escasa proporción de energía de origen fósil
en su consumo final sufren menos que otros con el mismo nivel de impuesto sobre
el carbono) y debido al contenido de las políticas.
En los estudios citados se supone, para permitir una comparación fácil
entre los países, que los ingresos derivados del impuesto sobre el carbono
(o de permisos de emisiones subastados) se reciclan a modo de suma única
para la economía. El costo social neto que resulta de un costo marginal
determinado de las restricciones a las emisiones puede reducirse si los ingresos
se destinan a financiar reducciones de las tasas marginales de impuestos distorsivos
preexistentes, tales como los impuestos sobre los réditos, los sueldos
y las ventas. Mientras reciclar los ingresos a modo de suma única no
confiere ningún beneficio de eficiencia, reciclar mediante reducciones
de las tasas marginales ayuda a evitar parte de los costos de eficiencia o la
carga de peso muerto de los impuestos existentes. Esto plantea la posibilidad
de que los impuestos sobre el carbono neutros en cuanto a los ingresos puedan
ofrecer un doble dividendo, al 1) mejorar el medio ambiente, y 2) reducir los
costos del sistema impositivo.
| Tabla RT-4: Principales resultados del Foro
de modelización energética. Costos marginales de la descontaminación
(en dólares EE.UU. de 1990/tC; meta 2010 de Kioto) |
 |
| Modelo |
Sin comercio |
Comercio Anexo I |
Comercio mundial |
| EE.UU. |
OCDE-E |
Japón |
CANZ |
|
| ABARE-GTM |
322 |
665 |
645 |
425 |
106 |
23 |
| AIM |
153 |
198 |
234 |
147 |
65 |
38 |
| CETA |
168 |
|
|
|
46 |
26 |
| Fund |
|
|
|
|
14 |
10 |
| G-Cubed |
76 |
227 |
97 |
157 |
53 |
20 |
| GRAPE |
|
204 |
304 |
|
70 |
44 |
| MERGE3 |
264 |
218 |
500 |
250 |
135 |
86 |
| MIT-EPPA |
193 |
276 |
501 |
247 |
76 |
|
| MS-MRT |
236 |
179 |
402 |
213 |
77 |
27 |
| Oxford |
410 |
966 |
1074 |
|
224 |
123 |
| RICE |
132 |
159 |
251 |
145 |
62 |
18 |
| SGM |
188 |
407 |
357 |
201 |
84 |
22 |
| WorldScan |
85 |
20 |
122 |
46 |
20 |
5 |
| Administration |
154 |
|
|
|
43 |
18 |
| EIA |
251 |
|
|
|
110 |
57 |
| POLES |
135.8 |
135.3 |
194.6 |
131.4 |
52.9 |
18.4 |
|
Pueden distinguirse una forma débil y una forma fuerte de doble dividendo.
La forma débil afirma que los costos de una determinada reforma medioambiental
neutra en cuanto a los ingresos, cuando las rentas se destinan a reducir las
tasas marginales de impuestos anteriores distorsivos, se reducen en relación
con los costos cuando las rentas se devuelven a modo de suma única a
las familias o a las empresas. La forma fuerte de la afirmación de doble
dividendo es que los costos de la reforma impositiva medioambiental neutra en
cuanto a los ingresos son cero o negativos. Mientras la forma débil del
reclamo de doble dividendo recibe apoyo virtualmente universal, la forma fuerte
de la afirmación de doble dividendo suscita controversias.
Dónde reciclar las rentas de los impuestos sobre el carbono o de los
permisos subastados depende de las circunstancias específicas de cada
país. Los resultados de la simulación demuestran que en economías
que son especialmente ineficaces o están distorsionadas en líneas
no medioambientales, el efecto de reciclar las rentas puede ser en realidad
lo bastante fuerte como para superar el costo primario y el efecto de la interacción
tributaria, de modo que puede materializarse el doble dividendo fuerte. Así
pues, en varios estudios que abarcan economías europeas en que los sistemas
tributarios pueden estar muy distorsionados en términos de la tributación
relativa sobre el trabajo, puede obtenerse un doble dividendo fuerte, en todo
caso más frecuentemente que en otras opciones de reciclaje. En cambio,
la mayoría de los estudios sobre las políticas de impuestos o
permisos sobre el carbono en los Estados Unidos demuestran que reciclar mediante
una reducción de los impuestos sobre el trabajo es menos eficaz que mediante
la tributación sobre el capital; pero generalmente no encuentran un doble
dividendo fuerte. Otra conclusión es que aun en los casos en que no hay
efecto de doble dividendo fuerte, funciona considerablemente mejor una política
de reciclaje de rentas en la cual las rentas se usen para reducir las tasas
marginales de impuestos anteriores, que una política sin reciclaje de
las rentas, como por ejemplo las cuotas de derechos adquiridos.
En todos los países donde se han introducido impuestos sobre el CO2,
se ha eximido del impuesto a algunos sectores, o el impuesto es diferenciado
en distintos sectores. La mayoría de los estudios llegan a la conclusión
de que las exenciones de impuestos elevan los costos de la economía en
relación con una política que suponga impuestos uniformes. Pero
los resultados difieren en cuanto a la magnitud de los costos
de las exenciones.
8.4 Efectos distributivos de los impuestos
sobre el carbono
Para la evaluación general de las políticas climáticas,
no sólo son importantes los costos totales, sino también la distribución
de los costos. Quizás una política que conduce a aumentar la eficiencia
no mejore el bienestar general, si algunas personas quedan en peor situación
que antes y viceversa. Sobre todo, si existe el deseo de reducir las diferencias
de ingresos en la sociedad, debería tenerse en cuenta en la evaluación
el efecto sobre la distribución del ingreso.
Los efectos distributivos de un impuesto sobre el carbono parecen ser regresivos,
a menos que las rentas del impuesto se usen directa o indirectamente en favor
de los grupos de bajos ingresos. Reciclar las rentas del impuesto reduciendo
el impuesto sobre el trabajo puede tener consecuencias distributivas más
interesantes que un reciclaje con suma única, cuando el ingreso reciclado
se orienta tanto a los asalariados como a los dueños del capital. La
reducción del impuesto sobre el trabajo representa aumentos de sueldos
y favorece a quienes derivan sus ingresos rincipalmente
de su trabajo. Pero quizás los grupos más pobres de la sociedad
ni siquiera tengan ingresos por su trabajo. En este sentido, reducir los impuestos
sobre el trabajo tal vez no sea siempre mejor que los planes de reciclaje que
se distribuyen a todos los grupos de la sociedad y podría reducir el
carácter regresivo de los impuestos sobre el carbono.
