Изменение климата, 2001 г. Смягчение последствий

	Другие доклады в этой подборке

10 Аналитические рамки принятия решений

10.1 Возможности анализа в рамках принятия решений по проблеме изменения климата и новые результаты в этой области

Рамки принятия решений (РПР) по проблемам изменения климата охватывают несколько уровней, начиная глобальными переговорами и кончая выбором, который делают индивидуумы, и характеризуются разнообразием субъектов с различной ресурсной базой и различающимися ценностями и устремлениями. Именно поэтому трудно разработать такую стратегию управления, которая была бы приемлема для всех. Динамичное взаимодействие экономи ческих секторов и соответствующих заинтересованных социальных групп затрудняет выработку национальной позиции, которую требуется отстаивать в первую очередь на международных форумах. Сложный характер международных переговоров по проблемам климата объясняется сложностью и, зачастую, неопределенностью национальных позиций, а также наличием взаимосвязей между политикой, направленной на решение проблемы изменения климата, и другими социально-экономическими задачами.

Таких РПР, которые отражали бы описанное выше разнообразие во всем его богатстве, не существует. Однако после выхода Второго доклада об оценках ученым удалось добиться существенного прогресса по ряду направлений. Во-первых, они интегрируют все большее число вопросов в единые аналитические рамки с целью получения внутренне согласованной оценки тесно связанных друг с другом компонентов, процессов и подсистем. Полученные в результате этого модели комплексной оценки (МКО), упоминаемые в главе 9 и фактически во всем докладе, позволяют директивным органам глубже проникнуть в суть целого ряда проблем, связанных с политикой предотвращения изменения климата. Во-вторых, ученые уделяют все большее внимание расширенному контексту проблем, связанных с климатом, на которые раньше практически никто не обращал внимания. Наряду с другими факторами это способствовало включению вопросов развития, устойчивости и справедливости в настоящий доклад.

Проблема изменения климата в корне отличается от большинства других экологических проблем, с которыми столкнулось человечество. Уникальность проблемы изменения климата определяется сочетанием ряда сложных аспектов. К ним относятся следующие: вопросы общественного блага, возникающие в связи с высокой концентрацией ПГ в атмосфере, для борьбы с которой требуются коллективные глобальные действия; большое количество директивных органов, начиная глобальным уровнем и кончая микроуровнем, на котором действуют отдельные предприятия и индивидуумы; и неоднородность выбросов и их последствий во всем мире. Кроме того, долгосрочный характер проблемы изменения климата определяется тем фактом, что основное значение имеет концентрация ПГ, а не объем их годовых выбросов, и в связи с этим аспектом возникают щекотливые вопросы передачи от одного поколения другому богатств и экологических благ и проблем. Далее следует отметить, что человеческая деятельность, ведущая к изменению климата, широко рассредоточена и это исключает возможность успешного применения узких технологических решений, а между стратегией борьбы с изменением климата и другими широкими социально-экономическими стратегиями существует тесная взаимосвязь. И, наконец, многие аспекты этой проблемы неясны, а то и вообще неизвестны, в связи с чем все РПР, касающиеся изменения климата, должны включать элемент регулирования рисков.

Таким образом, директивным органам приходится иметь дело с серьезными факторами неопределенности при выборе соответствующих стратегий реагирования. Был разработан широкий круг инструментов, который помогает им принимать важнейшие решения. Все рамки принятия решений (РПР) имеют свои положительные стороны и недостатки, которые заключаются в том, что они позволяют успешно решать одни проблемы, но не подходят для решения других. Актуальную информацию по этой проблеме содержат недавно проведенные аналитические исследования, в которых использовались такие хорошо проверенные инструменты, как анализ «затрат-выгод», а также совсем недавно разработанные подходы, например, подход, основанный на принципе «допустимых пределов» или «безопасной посадки».

На рисунке ТР-10a показаны результаты анализа эффективности затрат, цель которого заключалась в разработке оптимальной стратегии страхования от возможных рисков и неопределенностей при том допущении, что неопределенность в отношении долгосрочного целевого показателя по стабилизации не будет устранена вплоть до 2020 года. Согласно результатам этого анализа, меры по борьбе с выбросами на протяжении нескольких ближайших лет будут экономически выгодными при высокой вероятности непревышения предельных уровней, которые при иных обстоятельствах были бы достигнуты в пределах временных графиков, характерных для систем, являющихся источником выброса парниковых газов. Степень страхования на ближайший период в вышеупомянутом анализе определяется сроком устранения неопределенности, инерцией энергетической системы и тем фактом, что конечный целевой показатель концентрации после того, как он станет ясным) должен быть достигнут любой ценой. Другие опыты, в частности с использованием моделей «затрат-выгод», основанных на аналитической методике Байе, указывают на то, что оптимальные краткосрочные (на два ближайших десятилетия) пути сокращения выбросов при точном прогнозе и страховании рисков расходятся лишь незначительно даже в рамках сценариев с низкой вероятностью и значительными последствиями (см. рисунок ТР-10b). Однако решения относительно краткосрочной стратегии уменьшения последствий изменения климата, возможно, придется принимать тогда, когда целевой показатель стабилизации еще будет находиться в стадии обсуждения. Поэтому при принятии решения следует предусмотреть надлежащий элемент страхования на случай выяснения того, каков будет целевой показатель в будущем, и на случай возможного изменения научных представлений о рисках изменения климата. Эти два подхода существенно отличаются друг от друга. При анализе эффективности затрат целевой показатель устанавливается независимо от суммы расходов. При анализе «затрат-выгод» расходы и выгоды балансируются в установленных пределах. Тем не менее, в основе обоих подходов лежит практически одна и та же идея, которая заключается в эксплицитной интеграции неопределенности и ее поэтапного устранения с течением времени. Целесообразная степень страхования зависит от субъективной оценки рисков, преимуществ и стоимости программных мер. В конечном счете, решение относительно размеров премии страхо вания рисков — суммы, которую общество готово заплатить с целью уменьшения риска, — является по своей сути решением политическим и варьируется в зависимости от стран.

Цель анализа эффективности затрат заключается в нахождении способа максимальной минимизации расходов на достижение какого-либо экологического целевого показателя за счет уравнивания предельных расходов на меры по уменьшению последствий изменений климата в пространстве и во времени. В исследованиях эффективности затрат, ориентированных на длительную перспективу, содержатся различные оценки расходов на стабилизацию атмосферных концентраций CO₂ и делается вывод о том, что при предельном уровне в 450 промилле по объему затраты значительно выше, чем при уровне в 750 промилле по объему. Вместо того чтобы определять единственный оптимальный путь, подход, основанный на принципах «допустимых пределов» или «безопасной посадки», направлен на определение всего комплекса возможных путей ограничения выбросов, которые учитывают внешнюю оценку воздействия выбросов на климат и финансовые ограничения в области борьбы с выбросами. Результаты свидетельствуют о том, что промедление в принятии мер по эффективному ограничению выбросов в краткосрочной перспективе может резко ограничить число будущих вариантов достижения относительно жестких целевых показателей в области предотвращения изменений климата, тогда как менее жесткие целевые показатели обеспечивают большую гибкость в среднесрочном плане.

10.2 Международные режимы и варианты политики

Большое влияние на эффективность и стоимость мер по смягчению последствий изменения климата, а также размеры выгоды от них будут оказывать структура и характеристики международных соглашений по проблеме изменения климата. Эффективность международного режима по предотвращению изменения климата (такого, как Киотский протокол или любые другие соглашения, которые могут быть заключены в будущем), расходы на его реализацию и обеспечиваемые им выгоды зависят от числа стран, подписавших конкретные соглашения и их целевых показателей в области ограничения выбросов и/или их решимости проводить соответствующую политику. В то же время число сторон, подписавших соглашение, зависит от того, насколько справедливо распределяются обязательства участников. Таким образом, понятия экономической эффективности (сведение к минимуму расходов за счет максимального расширения участия) и справедливости (распределение обязательств по ограничению выбросов) тесно взаимосвязаны.

Между структурой международного режима, экономической эффективностью/действенностью стратегий, направленных на уменьшение последствий изменения климата, и справедливым распределением соответствующих экономических выгод существует тройная взаимосвязь. По этой причине крайне важно разработать такой международный режим, который считался бы одновременно эффективным и справедливым. В специальной литературе рассматриваются различные теоретические подходы к оптимизации международного режима. Например, можно заинтересовать страны в присоединении к группе стран, которые обязуются достичь конкретных целевых показателей в области ограничения и сокращения выбросов за счет обеспечения большей справедливости в рамках более крупного соглашения и, соответственно, за счет повышения его эффективности благодаря таким мерам, как соответствующее распределение целевых заданий во времени, увязка обсуждения проблемы изменения климата с рассмотрением других тем («тематическая увязка»), использование механизмов предоставления финансовых средств затрагиваемым странам («побочные платежи») или заключение соглашений о передаче технологий.

Структура международного режима определяется также следующими двумя важными соображениями: «осуществление» и «соблюдение». Эффективность режима, которая зависит как от осуществления, так и от соблюдения, связана с фактическими изменениями в поведении, способствующими достижению целей соглашения. Осуществление означает интеграцию национальными правительствами положений международных соглашений во внутреннее законодательство, политику и правила. Соблюдение— это понятие, которое позволяет судить о том, соблюдают ли страны на практике положения какого-либо соглашения и, если соблюдают, то в какой степени. Мониторинг, отчетность и проверка крайне важны для эффективного функционирования международных природоохранных режимов, хотя до сих пор серьезные механизмы систематического мониторинга, оценки и урегулирования проблем несоблюдения создавались относительно редко. Вместе с тем, предпринимаются все более активные усилия по созданию «систем рассмотрения хода осуществления», и такие системы уже имеются в структуре РКИК ООН. В будущем предстоит повысить их эффективность, особенно за счет увеличения и повышения качества данных о национальных выгодах, политике и мерах.