CAMBIO CLIMÁTICO 2001: Mitigación

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6.2 Políticas, medidas e intrumentos nacionales

En el caso de los países en proceso de una reforma estructural, es importante comprender el contexto de la nueva política para formular evaluaciones razonables de la factibilidad de implantar políticas de mitigación de los GEI. Medidas recientes adoptadas para liberalizar los mercados de la energía se han inspirado en su mayor parte en el deseo de aumentar la competencia en los mercados de la energía y la electricidad, pero también pueden tener importantes implicaciones para las emisiones, por su impacto en los patrones de producción y tecnología del suministro de energía o electricidad. A la larga, el cambio en los patrones de consumo podría ser más importante que la sola implantación de medidas de mitigación del cambio climático.

Los instrumentos basados en el mercado ––principalmente, los impuestos internos y los sistemas de permisos negociables nacionales–– serán atractivos para los gobiernos en muchos casos, porque son eficaces. Frecuentemente, serán introducidos de concierto con medidas reguladoras convencionales. Cuando se aplica un impuesto interior sobre las emisiones, los responsables de la política deben considerar el punto de recaudación, la base fiscal, la variación entre sectores, la relación con el comercio, el empleo, los ingresos, y la forma exacta del mecanismo. Cada uno de esos factores puede influir en el diseño apropiado de un impuesto interno sobre las emisiones, y es probable que desempeñen también algún papel las inquietudes políticas o de otra índole. Por ejemplo, un impuesto aplicado sobre el contenido de energía de los combustibles podría ser mucho más costoso que un impuesto sobre el carbono para una reducción equivalente de las emisiones, porque un impuesto sobre la energía eleva el precio de todas las formas de energía, sin tener en cuenta su contribución a las emisiones de CO₂. Y sin embargo, muchas naciones pueden optar por usar los impuestos sobre la energía por otras razones que la rentabilidad, y gran parte del análisis de esta sección se aplica a los impuestos sobre la energía tanto como a los impuestos sobre el carbono.

Un país empeñado en limitar sus emisiones de GEI puede también obtener ese límite implantando un sistema de permisos negociables que limite directa o indirectamente las emisiones de fuentes internas. Al igual que un impuesto, un sistema de permisos negociables plantea varias cuestiones de concepción, entre ellas el tipo de permiso, el modo de asignar los permisos, las fuentes incluidas, el punto de conformidad y el empleo de bancos. La posibilidad de cubrir todas las fuentes con un solo régimen de permisos nacionales es improbable. La certidumbre que aporta un sistema de permisos negociables de lograr un nivel determinado de emisiones para las fuentes participantes se obtiene a costa de la incertidumbre en los precios de los permisos (y por lo tanto, de los costos de la conformidad). Para resolver esta inquietud, podría adoptarse una política híbrida que ponga un tope a los costos de conformidad, pero ya no estaría garantizado el nivel de las emisiones.

Por diversas razones, en la mayoría de los países la gestión de las emisiones de GEI no se encarará con un solo instrumento de política, sino con una cartera de instrumentos. Además de una o más políticas orientadas por el mercado, una cartera debería incluir normas y otras reglamentaciones, acuerdos voluntarios y programas de información:

• las normas sobre eficiencia energética han sido eficaces para reducir el uso de energía en un número creciente de países. Pueden ser especialmente eficaces en muchos países en que la capacidad de administrar instrumentos de mercado es relativamente limitada, de manera que ayuden a desarrollar esa infraestructura administrativa. Para que mantengan su eficacia, es necesario actualizarlas. El principal inconveniente de las normas es que pueden ser ineficaces, pero la eficiencia puede mejorarse si la norma se concentra en los resultados deseados y deja la mayor flexibilidad posible en la elección de los medios para obtener los resultados.
  
  
• los acuerdos voluntarios (AV) pueden adoptar diversas formas. Quienes proponen los AV señalan los bajos costos de transacción y elementos de consenso, mientras los escépticos insisten en el riesgo de la extensión de beneficios automáticos y en el riesgo de que el sector privado no busque una verdadera reducción de las emisiones, a falta de supervisión y cumplimiento obligatorio. A veces, los acuerdos voluntarios preceden la introducción de medidas más estrictas.
  
  
• suele admitirse ampliamente que la información imperfecta es un fallo clave del mercado, que puede tener efectos importantes sobre una mejor eficiencia energética y por lo tanto sobre las emisiones. Entre los instrumentos de información, hay que señalar la caracterización medioambiental, las auditorías de energía y los requisitos de notificación industrial, y las campañas de información son elementos de comercialización en muchos programas con eficiencia energética.

Una bibliografía en aumento ha demostrado teóricamente y con modelos de simulación numérica que la economía de encarar objetivos de descontaminación de GEI con instrumentos de política interior depende categóricamente de la elección de esos instrumentos. Las políticas basadas en los precios tienden a provocar costos de mitigación marginales positivos y totales positivos. En cada caso, es importante la interacción de esos costos de descontaminación con la estructura tributaria existente, y en términos más generales, con los factores de precios existentes. Las políticas basadas en los precios que generan ingresos pueden ir acompañadas de medidas para mejorar la eficiencia del mercado. Sin embargo, suele seguir siendo decisiva la función de las políticas sin precios , que afectan el signo del cambio en el precio unitario de los servicios de energía.