CAMBIO CLIMÁTICO 2001: Mitigación

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1.2 Ampliación del contexto de la mitigación del cambio climático

Este capítulo coloca a la mitigación del cambio climático, las políticas de mitigación y el contenido del resto del informe en el contexto más amplio del desarrollo, la equidad y la sostenibilidad. Este contexto refleja las condiciones y los principios consagrados en forma explícita en la CMCC sobre la búsqueda del objetivo último de estabilizar las concentraciones de GEI. La CMCC impone tres condiciones al objetivo de la estabilización: a saber, que debe lograrse en un plazo suficiente para “permitir que los ecosistemas se adapten naturalmente al cambio climático, asegurar que la producción de alimentos no se vea amenazada y permitir que el desarrollo económico prosiga de manera sostenible” (Art. 2). También establece varios principios que deben regir ese proceso: la equidad, las responsabilidades comunes pero diferenciadas, la precaución, la adopción de medidas eficaces en función de los costos, el derecho al desarrollo sostenible y la promoción de un sistema económico internacional abierto (Art. 3).

En anteriores informes de evaluación del IPCC se trató de facilitar la búsqueda de ese objetivo mediante una descripción amplia, una enumeración y una comparación de las tecnologías e instrumentos de política que podían utilizarse para lograr la mitigación de las emisiones de GEI de una manera eficiente y eficaz en función de los costos. La presente evaluación avanza en ese proceso al incluir estudios recientes del cambio climático que colocan a los análisis de las políticas en el contexto del desarrollo sostenible. Esta ampliación del alcance del informe es congruente con la evolución de la bibliografía sobre el cambio climático y con la importancia que la CMCC atribuye al desarrollo sostenible ––incluso al reconocer que “las partes tienen derecho al desarrollo sostenible y deberían promoverlo” (Art. 3.4). Por consiguiente, trata en cierto modo de llenar los vacíos que dejaron las evaluaciones anteriores.

El cambio climático entraña una serie de interacciones complejas entre los procesos climáticos, ambientales, económicos, políticos, institucionales, sociales y tecnológicos. No puede encararse o comprenderse con independencia de otros objetivos sociales más amplios (como la equidad o el desarrollo sostenible), o de otras fuentes de presión que existen actualmente o que probablemente existan en el futuro. En vista de esta complejidad, ha surgido una multiplicidad de criterios para analizar el cambio climático y los problemas conexos. Muchos de estos criterios tienen en cuenta preocupaciones relacionadas con el desarrollo, la equidad y la sostenibilidad (aunque en forma parcial y gradual) en sus marcos y recomendaciones. Cada criterio pone el énfasis en determinados elementos del problema y centra la atención en determinadas clases de respuestas, entre ellas, por ejemplo, un diseño óptimo de las políticas, el desarrollo de la capacidad de diseñar y aplicar políticas, el fortalecimiento de la sinergia entre la mitigación del cambio climático y/o la adaptación y otros objetivos sociales, y las políticas destinadas a promover el aprendizaje social. Por lo tanto, estos criterios se complementan en lugar de excluirse mutuamente.

TEn este capítulo se plantean tres clases amplias de análisis, que difieren no tanto en sus objetivos finales sino más bien en sus puntos de partida y en los instrumentos analíticos que prefieren utilizar. Los tres enfoques encaran en primer lugar los aspectos que les preocupan, que son, respectivamente, la eficiencia y la eficacia en función de los costos, la equidad y el desarrollo sostenible, y la sostenibilidad mundial y el aprendizaje social. La diferencia entre los tres enfoques seleccionados radica en sus respectivos puntos de partida y no en sus objetivos finales. Cualquiera sea el punto de partida del análisis, muchos estudios tratan a su manera de incorporar otras preocupaciones. Por ejemplo, muchos análisis que encaran la mitigación del cambio climático desde una perspectiva de eficacia en función de los costos tratan de incorporar consideraciones de equidad y sostenibilidad en su tratamiento de los costos, los beneficios y el bienestar. De manera similar, los estudios que están muy motivados por consideraciones de equidad entre los países tienden a sostener que la equidad es necesaria para garantizar que los países en desarrollo puedan alcanzar sus objetivos internos de desarrollo sostenible ––concepto éste que incluye la sostenibilidad y la eficiencia como componentes implícitos. Del mismo modo, los analistas que se preocupan principalmente por los aspectos relacionados con la sostenibilidad mundial se han visto obligados por su propia lógica a defender la causa de la eficiencia mundial ––a menudo modelada como la separación entre la producción y las corrientes de recursos materiales–– y la equidad social. En otras palabras, cada una de estas tres perspectivas ha llevado a los autores a buscar formas de incorporar preocupaciones que van más allá de su punto de partida inicial. Las tres clases de análisis examinan la relación entre la mitigación del cambio climático y los tres objetivos ––desarrollo, equidad y sostenibilidad––, aunque de maneras diferentes y a menudo sumamente complementarias. Sin embargo, plantean las cuestiones de manera distinta, centran la atención en distintas series de relaciones causales, utilizan instrumentos de análisis diferentes y a menudo llegan a conclusiones algo diferentes.

No se parte de la premisa de que una perspectiva de análisis en particular sea más apropiada que otra en ningún aspecto. Además, en este informe se considera que existe una profunda sinergia entre las tres perspectivas. El cambio de enfoque se observa principalmente en el tipo de preguntas que se formulan y en la clase de información que se trata de obtener. En la práctica, la bibliografía ha incorporado nuevas cuestiones y nuevos instrumentos, incluyendo los análisis correspondientes a las otras perspectivas en lugar de descartarlos. El ámbito y el alcance de los análisis de las políticas climáticas pueden describirse como una ampliación gradual de las clases y la magnitud de las incertidumbres que los analistas han querido y han podido abordar.

La primera perspectiva de los análisis de las políticas climáticas es la eficacia en función de los costos. Constituye el ámbito del análisis convencional de las políticas climáticas, que está bien representado en los informes de evaluación Primero a Tercero. En general, estos análisis se han orientado directa o indirectamente a determinar cuál es el grado de mitigación más eficaz en función de los costos para la economía mundial a partir de una determinada proyección de referencia de las emisiones de GEI, que reflejan un conjunto específico de proyecciones socioeconómicas. En este contexto, son aspectos importantes la medición del desempeño de diversas tecnologías y la eliminación de obstáculos (como los subsidios existentes) para la aplicación de las políticas propuestas que parecen tener mayores probabilidades de contribuir a la reducción de las emisiones. En cierto sentido, este tipo de análisis centra la atención en encontrar un método eficiente basado en las interacciones entre las políticas de mitigación y el desarrollo económico, condicionado por consideraciones de equidad y sostenibilidad pero no guiado esencialmente por ellas. En este plano, el análisis de las políticas casi siempre ha tomado las instituciones actuales y los gustos de los individuos como hechos incuestionables, cuando en realidad éstos pueden ser válidos durante uno o dos decenios, pero podrían dejar de serlo a más largo plazo.

El afán por ampliar el alcance de los análisis y el discurso de las políticas climáticas a fin de incluir las consideraciones de equidad no tuvo por objeto abordar únicamente los problemas relacionados con los impactos del cambio climático y las políticas de mitigación en el bienestar mundial en su conjunto, sino también los efectos del cambio climático y las políticas de mitigación en las desigualdades que existen actualmente entre los países y dentro de éstos. La bibliografía sobre la equidad y el cambio climático ha avanzado considerablemente en los dos últimos decenios, pero no hay consenso en cuanto a lo que debe entenderse por justicia. No obstante, una vez que las cuestiones de equidad se incorporaron al programa de evaluaciones, se convirtieron en elementos importantes de la definición de la búsqueda de formas eficientes de mitigar las emisiones. La abundante bibliografía que indicaba de qué manera podían obstaculizar o incluso bloquear las políticas ambientales aquellos que las consideraban injustas adquirió plena validez. A la luz de estos resultados, se vio con claridad de qué manera y por qué cualquier percepción generalizada de que una estrategia de mitigación era injusta podía generar oposición a esa estrategia, quizás hasta el punto de tornarla no óptima (o inclusive inviable, lo que podría suceder si los países no comprendidos en el Anexo I no participaran nunca). De hecho, algunos análisis de la relación costo-eficacia sentaron las bases para que se aplicara esta bibliografía al demostrar que algunas medidas de equidad podían resultar afectadas por el diseño de las políticas, la perspectiva nacional y el contexto regional. En efecto, los análisis de la relación costo-eficacia habían incluso puesto de relieve aspectos vulnerables similares de otras medidas de desarrollo y sostenibilidad. Como ya se señaló, los análisis cuyo punto de partida son las preocupaciones por la equidad se han centrado en general en las necesidades de los países en desarrollo, y en particular en el compromiso expresado en el artículo 3.4 de la CMCC de promover el desarrollo sostenible. Las diferencias que existen entre los países tienen profundas repercusiones en los valores de referencia iniciales de los escenarios y en la gama de opciones de mitigación que pueden considerarse. Las políticas climáticas que son viables o convenientes en un país en particular dependen en gran medida de las instituciones y los recursos de que dispone ese país, así como de sus objetivos generales, entre ellos el cambio climático como un elemento más. El reconocimiento de esta heterogeneidad puede entonces hacer que se traigan a colación una serie de opciones de política diferentes a las que se han considerado probables hasta ahora, y poner de manifiesto algunas diferencias en la capacidad de los distintos sectores que también pueden mostrar más claramente lo que pueden hacer los agentes no estatales para mejorar su capacidad de mitigar.

La tercera perspectiva es la sostenibilidad mundial y el aprendizaje social. Si bien la sostenibilidad se ha incorporado en los análisis de diversas maneras, hay una clase de estudios que toman como punto de partida la cuestión de la sostenibilidad mundial. Estos estudios centran la atención en diversas formas de apuntar al objetivo de la sostenibilidad mundial y de abordar cuestiones como la de encarar el crecimiento como una variable desvinculada de las corrientes de recursos, por ejemplo mediante sistemas de producción inteligentes desde el punto de vista ecológico, infraestructuras con poco uso de recursos, y tecnologías apropiadas, y la de encarar el bienestar en forma desvinculada de la producción, por ejemplo mediante niveles de ejecución intermedios, regionalización de los sistemas de producción y modificación de los estilos de vida. Un método muy utilizado para identificar restricciones y oportunidades dentro de esta perspectiva consiste en determinar estados futuros sostenibles y luego examinar vías de transición posibles hacia esos estados en busca de la viabilidad y la conveniencia. En el caso de los países en desarrollo, esto lleva a considerar una serie de estrategias posibles que pueden apartarse considerablemente de las aplicadas con anterioridad por los países desarrollados.