Изменение климата, 2001 г. Смягчение последствий

	Другие доклады в этой подборке

6.2 Национальная политика, меры и инструменты

Для стран, находящихся в процессе структурных реформ, для разработки разумных оценок осуществимости программных мер по сокращению выбросов ПГ важно понять новый политический контекст. Принятые в последнее время меры по либерализации энергетических рынков были обусловлены, большей частью, желанием повысить уровень конкуренции на рынках энергоресурсов и электроэнергии, однако они также могут иметь значительные последствия с точки зрения выбросов в силу их воздействия на структуру производства и технологии энерго- или электроснабжения. В длительной перспективе изменение структуры потребления может оказаться в этом случае более значительным, нежели в случае осуществления одних только мер по смягчению последствий изменения климата.

Во многих случаях привлекательным вариантом для правительств будут рыночные инструменты — главным образом, внутренние налоги и внутренние системы переуступаемых разрешений, поскольку они являются эффективными. Они зачастую будут применяться вместе с обычными мерами регулирования. В случае введения внутреннего налога на выбросы, директивные органы должны рассмотреть вопросы сбора, базу налогообложения, дифференциацию между секторами, связь с торговлей, занятость, поступления и точную формулу налогового механизма. Каждый из этих факторов может повлиять на разработку подходящей схемы внутреннего налога на выбросы, причем определенную роль в этом плане вполне могут сыграть политические или какие-либо иные факторы. Например налог, взимаемый с энергетического компонента топлива, может обернуться гораздо большими расходами, нежели налог на углерод в случае эквивалентного сокращения выбросов, поскольку налог на энергоресурсы приводит к повышению цен на все формы энергоресурсов, независимо от их «вклада» в выбросы CO₂. И все же многие страны могут принять решение использовать именно налоги на энергоресурсы по причинам, не имеющим отношения к эффективности затрат. В этой связи в данном разделе много места посвящается анализу налогов на энергоносители, а также на углерод.

Какая-либо страна, взявшая на себя обязательство снизить свои выбросы ПГ до определенного предела, также может обеспечить соблюдение этого предела посредством реализации системы переуступаемых разрешений, которые прямо или косвенно ограничивают выбросы из национальных источников. Как и налог, система переуступаемых разрешений связана с целым рядом проблем, касающихся ее строения, в том числе типа разрешения, способов выдачи разрешений, включения источников, уровня соблюдения и использования банков выбросов. Для того чтобы иметь возможность охватить все источники, режим единого национального разрешения вряд ли подойдет. Определенность, обеспечиваемая системой переуступаемых разрешений в плане соблюдения данного уровня выбросов из источников, включенных в систему, достигается за счет неопределенности цен на разрешения (и, как следствие, расходов по соблюдению). Для решения этой задачи можно было бы принять своего рода «гибридную» программную меру, которая позволяла бы превысить налоговые поступления над расходами по соблюдению, однако уровень выбросов в этом случае уже не может быть гарантирован.

По целому ряду причин в большинстве стран задача сокращения выбросов ПГ будет решаться с помощью не какого-либо одного программного инструмента, а целого набора таких инструментов. В дополнение к одной или нескольким рыночным мерам, этот набор инструментов может включать стандарты и другие правила, добровольные соглашения и информационные программы:

• Стандарты энергоэффективности, как показывает практика, являются действенным средством в деле сокращения потребления энергии в растущем числе стран. Они могут быть особенно эффективны во многих странах, в которых возможности административного регулирования рыночных инструментов в какой-то мере ограничены, что поможет развить эту административную систему. Для того чтобы быть все время эффективными, их необходимо обновлять. Единственный недостаток стандартов заключается в том, что они могут быть неэффективными, однако их эффективность может быть повышена, если данный стандарт будет нацелен на достижение желаемых результатов и будет являться как можно более гибким в плане выбора способов достижения этих результатов.
  
• Добровольные соглашения (ДС) могут принимать самые разнообразные формы. Если инициаторы ДС указывают на низкие трансакционные расходы и элементы консенсуса, то скептики настаивают на риске «дрейфа» и опасности того, что частный сектор не будет проводить реальную работу по сокращению выбросов в условиях отсутствия мониторинга и обеспечения соблюдения. Добровольные соглашения иногда предшествуют введению более жестких мер.
  
• Одним из основных сбоев в работе рыночного механизма, который может значительно сказаться на повышении энергоэффективности и, как следствие, на уровне выбросов, является по всеобщему признанию, неточность информации. Информационные инструменты включают: экологическую маркировку, энергетический аудит и отраслевую отчетность, в связи с чем во многих программах повышения энергоэффективности одним из элементов маркетинга являются информационно-просветительные компании.

Тот факт, что экономический характер решения задач по сокращению ПГ с помощью внутренних программных инструментов зависит в значительной степени от выбора этих инструментов, все чаще и чаще находит теоретическое подтверждение в научных источниках с использованием числового моделирования. Программные меры, в основе которых лежит ценовой элемент, как правило, ведут к увеличению предельных и общих расходов по сокращению выбросов. В каждом случае взаимодействие этих расходов по сокращению с существующей структурой налогообложения и, в более общем плане, с существующими ценами на производственные ресурсы значительно. Директивные меры, в основе которых лежит ценовой элемент и которые обеспечивают поступления, могут применяться в сочетании с мерами по повышению эффективности рынка. Однако роль программных мер, не связанных с ценой, которые определяют знак изменения удельной цены на услуги в области энергетики, зачастую носят решающий характер.