Bilan 2001 des changements climatiques : Mesures d'atténuation

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6.2 Politiques, mesures et instruments nationaux

Pour ce qui est des pays qui procèdent à des réformes structurelles, il importe de comprendre le nouveau contexte politique avant de procéder à des évaluations raisonnables de la faisabilité qu’il y a à adopter des politiques d’atténuation des GES. Les mesures prises récemment pour libéraliser les marchés énergétiques s’inspirent pour la plupart du désir de renforcer la concurrence sur les marchés de l’énergie et de l’électricité, mais elles peuvent également avoir de profondes répercussions sur les émissions, notamment sur les modes de production et de technologie de l’approvisionnement en énergie ou en électricité. A long terme, l’évolution des modes de consommation pourrait être plus importante que la seule mise en œuvre des mesures d’atténuation des changements climatiques.

Les instruments fondés sur les mécanismes du marché (principalement les taxes nationales et les systèmes nationaux de droits négociables) séduiront les gouvernements dans bien des cas en raison de leur efficacité. Ils seront souvent adoptés de concert avec des mesures réglementaires classiques. Lorsqu’ils adoptent une taxe nationale sur les émissions, les décideurs doivent tenir compte du point de perception, de l’assiette fiscale, des écarts intersectoriels, de l’association avec le commerce, de l’emploi, des recettes et de la forme exacte du mécanisme. Chacun de ces paramètres peut exercer une influence sur la conception adaptée d’une taxe nationale sur les émissions et il se peut que des préoccupations d’ordre politique ou autre entrent également en ligne de compte. Par exemple, une taxe perçue sur la teneur en énergie des carburants risque d’être beaucoup plus coûteuse qu’une taxe sur le carbone pour une réduction équivalente des émissions, vu qu’une taxe sur l’énergie majore le prix de toutes les formes d’énergie, quelle que soit leur contribution aux émissions de CO₂. Or, quantité de pays peuvent opter pour les taxes sur l’énergie pour d’autres raisons que la rentabilité, et une bonne partie de l’analyse de cette section porte sur les taxes sur l’énergie et sur les taxes sur le carbone.

Un pays qui s’est engagé à limiter ses propres émissions de GES peut y parvenir en adoptant un système de droits négociables qui limite directement ou indirectement les émissions de sources intérieures. A l’instar d’une taxe, un régime de droits négociables pose un certain nombre de problèmes de conception, notamment en ce qui concerne les types de droits, les modes d’attribution, les sources incluses, le degré de conformité et le recours au principe du stockage. Il est peu probable de viser toutes les sources au moyen d’un seul régime de droits intérieurs. La certitude que confère aux sources participantes un régime de droits négociables leur permettant de parvenir à un niveau d’émissions donné se fait au prix de l’incertitude des prix des droits (et, par conséquent, des coûts de conformité). Pour régler ce problème, on pourrait adopter une politique hybride qui plafonnerait les coûts de conformité, auquel cas le niveau des émissions ne serait plus garanti.

Pour diverses raisons, dans la plupart des pays, la gestion des émissions de GES ne se fera pas au moyen d’un seul instrument politique, mais d’un ensemble d’instruments. En plus d’une ou de plusieurs politiques reposant sur les mécanismes du marché, une gamme de mesures peut comporter des normes et d’autres règlements, des accords volontaires et des programmes d’information :

• Des normes d’efficacité énergétique ont contribué à réduire la consommation d’énergie dans un nombre croissant de pays. Celles-ci peuvent être particulièrement efficaces dans les pays dont la capacité à administrer les instruments du marché est relativement limitée, contribuant du même coup à développer ces infrastructures administratives. Ces normes doivent être actualisées pour garder de leur efficacité. Le principal inconvénient des normes est qu’elles peuvent être inefficaces, même si l’efficacité peut être améliorée à condition que la norme se concentre sur les résultats visés et laisse le maximum de flexibilité dans le choix du moyen de les atteindre.
  
• Les accords volontaires (AV) peuvent revêtir diverses formes. Les partisans des AV font valoir les faibles coûts de transaction et les éléments consensuels, alors que les sceptiques insistent sur les “effets de la non coopération”, et sur le risque que le secteur privé ne cherche pas vraiment à réduire ses émissions en l’absence de mesures de surveillance et d’application. Les accords volontaires précèdent parfois l’adoption de mesures plus strictes.
  
• Les renseignements inexacts sont largement reconnus comme un important échec du marché qui peut avoir des conséquences profondes sur l’amélioration de l’efficacité énergétique et, par conséquent, sur les émissions. Parmi les instruments d’information, il faut citer l’éco-étiquetage, les audits énergétiques, les rapports industriels, tandis que les campagnes d’information sont des éléments de marketing de nombreux programmes d’efficacité énergétique.

Une documentation de plus en plus volumineuse démontre théoriquement, et au moyen de modèles de simulation numérique, que l’intérêt économique de réduire les GES par des instruments stratégiques nationaux dépend dans une large mesure du choix de ces instruments. Les politiques fondées sur les prix aboutissent en général à des coûts d’atténuation marginaux positifs et à des coûts d’atténuation totaux positifs. Dans chaque cas, le rapport qui existe entre ces coûts de réduction et la structure fiscale en place, et plus généralement avec les prix des facteurs existants, est important. Les politiques axées sur les prix qui génèrent des recettes peuvent être combinées à des mesures visant à améliorer l’efficacité du marché. Cependant, le rôle des politiques sans rapport avec les prix, qui touchent l’évolution du prix unitaire des services énergétiques, reste souvent décisif.